實(shí)現(xiàn)HACCP 認(rèn)證活動(dòng)與監(jiān)管活動(dòng)科學(xué)對(duì)接的論證
■ 劉鐵莊 內(nèi)蒙古呼倫貝爾檢驗(yàn)檢疫局
持續(xù)不斷的食品安全事件不斷警示我們，關(guān)注、改進(jìn)、和提高監(jiān)管活動(dòng)的有效性已經(jīng)是一個(gè)刻不容緩的課題。從已經(jīng)發(fā)生問題的食品企業(yè)分析，幾乎所有企業(yè)都已經(jīng)通過了由有資質(zhì)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)實(shí)施的各類相關(guān)認(rèn)證，如基于HACCP 的食品安全管理體系認(rèn)證、ISO9001:2008 等質(zhì)量管理體系認(rèn)證，以及GAP（良好農(nóng)業(yè)規(guī)范）認(rèn)證等，然而事后的調(diào)查分析卻證明這些體系根本未能發(fā)揮出其本應(yīng)發(fā)生的作用——預(yù)警和阻止食品安全事件的發(fā)生。有鑒于上述管理體系的“形同虛設(shè)”，基于實(shí)際的觀察、審核和論證，筆者注意到認(rèn)證機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門之間的關(guān)注視域的脫節(jié)（無重合或低度重合）是導(dǎo)致各類管理體系“失效”的主要原因之一。應(yīng)該引起必要的關(guān)注和認(rèn)真的研究。
1 認(rèn)證活動(dòng)與監(jiān)管活動(dòng)在組織實(shí)施食品安全管理活動(dòng)中所關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域的異同
1.1 審核準(zhǔn)則的制定和運(yùn)用存在較大差別。筆者曾參與過許多管理體系認(rèn)證審核活動(dòng)，其中尤其是以質(zhì)量管理體系審核最多，既有審核員身份也有觀察員身份。作為第三方審核的認(rèn)證機(jī)構(gòu)審核活動(dòng)，由于更多受到市場(chǎng)機(jī)制支配和競(jìng)爭(zhēng)壓力所迫， 體現(xiàn)出較多靈活性，而原則性則稍顯不足。其審核準(zhǔn)則主要是以管理體系認(rèn)證準(zhǔn)則（如審核規(guī)范）、組織的管理體系文件為主，而對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的使用則存在“展開不足”，“有所回避”， 時(shí)空遲滯等諸多盲點(diǎn)。與之對(duì)應(yīng)，如果將監(jiān)管部門的監(jiān)管活動(dòng)作為一種過程審核和過程結(jié)果的合格評(píng)定活動(dòng)，則多以我國強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)口國或國際組織（如CAC 規(guī)則、歐盟指令、FDA 法規(guī)）法規(guī)或指令、食品安全事件引發(fā)的關(guān)注點(diǎn)或貿(mào)易雙方制定的商業(yè)文件（如合同、L/C）作為實(shí)施安全衛(wèi)生監(jiān)管的依據(jù)。
1.2 評(píng)價(jià)組織一個(gè)過程或過程結(jié)果是否合格，使用的方式存在較大差異。監(jiān)管部門更多使用依賴于實(shí)驗(yàn)室的相關(guān)檢測(cè)、檢驗(yàn)、分析等方式，出具相關(guān)報(bào)告，以此作為判定其是否合格的依據(jù)。而認(rèn)證機(jī)構(gòu)則更多采取問詢、查看記錄、對(duì)某一過程的現(xiàn)場(chǎng)演示或再現(xiàn)等方式，收集審核證據(jù)等信息，來確認(rèn)過程是否達(dá)到了所策劃的預(yù)期結(jié)果。
1.3 對(duì)所實(shí)施認(rèn)證/ 監(jiān)管的組織予以監(jiān)督是認(rèn)證機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門兩者共同的工作內(nèi)容，但是所采取的監(jiān)督措施卻存在較大異同。主要是實(shí)施監(jiān)督管理活動(dòng)的周期和監(jiān)督的方式不同， 認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)督周期較長(zhǎng)，一般每年一次，如果組織的體系或國家法律法規(guī)發(fā)生較大變更，影響到組織體系的運(yùn)行，則會(huì)隨時(shí)增加監(jiān)督審核活動(dòng)，而且其監(jiān)督審核覆蓋面廣泛；而監(jiān)管部門的監(jiān)督活動(dòng)則較為密集和頻繁，是依據(jù)貿(mào)易行為的發(fā)生、國家法律法規(guī)變更、市場(chǎng)安全衛(wèi)生形勢(shì)的變化而進(jìn)行，但其監(jiān)管活動(dòng)往往會(huì)過于關(guān)注食品安全管理體系的某一個(gè)區(qū)域或某一個(gè)節(jié)點(diǎn)。同時(shí)，在方式上認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)督審核活動(dòng)較為單一， 主要圍繞組織的管理體系運(yùn)行而展開；而監(jiān)管部門的監(jiān)督活動(dòng)則除去關(guān)注組織的管理體系之外，還輔之以諸如分類管理、誠信制度等多種措施。
2 認(rèn)證活動(dòng)是官方開展食品安全監(jiān)管工作的一個(gè)十分必要的前提
這主要從相關(guān)法規(guī)的制定和監(jiān)管部門實(shí)施實(shí)際監(jiān)管活動(dòng)中的采用兩點(diǎn)決定。許多與食品安全相關(guān)的法規(guī)中均有體現(xiàn)， 如“食品生產(chǎn)企業(yè)HACCP 體系認(rèn)證管理規(guī)定”、“出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生注冊(cè)管理辦法”（其中體現(xiàn)了基于ISO9001:2008 管理體系審核活動(dòng)的規(guī)范方式）。最主要的是新近頒布實(shí)施的“食品安全法”更是首次在法律層次上明確規(guī)定了組織應(yīng)該開展食品安全管理體系認(rèn)證的要求：
如，第三十三條 國家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)符合良好生產(chǎn)規(guī)范要求，實(shí)施危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系，提高食品安全管理水平。
對(duì)通過良好生產(chǎn)規(guī)范、危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系認(rèn)證的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施跟蹤調(diào)查；對(duì)不再符合認(rèn)證要求的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法撤銷認(rèn)證，及時(shí)向有關(guān)質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門通報(bào)，并向社會(huì)公布。認(rèn)證機(jī)構(gòu)實(shí)施跟蹤調(diào)查不收取任何費(fèi)用。
由此可見，組織——食品鏈中的任何企業(yè)——建立和保持一個(gè)食品安全衛(wèi)生管理體系并且業(yè)經(jīng)有資質(zhì)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證， 是監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管活動(dòng)的十分必要的前提條件。
3 監(jiān)管部門的監(jiān)管活動(dòng)中與認(rèn)證工作相脫節(jié)的幾個(gè)值得注意的問題
從歷史分析，在我國引進(jìn)和推行各類管理體系的初期，監(jiān)管部門始終是我國各類企業(yè)建立和保持管理體系（包括質(zhì)量管理體系QMS 或食品安全管理體系 HACCP 體系等）的有力的參與者和推動(dòng)者，許多監(jiān)管部門中業(yè)務(wù)人員都不同程度接受過相關(guān)認(rèn)證審核知識(shí)和業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，取得相關(guān)資格證書，并參加了對(duì)各類組織（包括食品鏈組織）衛(wèi)生質(zhì)量管理體系建立的咨詢和策劃等活動(dòng)。
在其日常的監(jiān)管活動(dòng)中也曾比較注意組織衛(wèi)生質(zhì)量管理體系運(yùn)行的充分性、適宜性、有效性。并以此作為對(duì)企業(yè)安全質(zhì)量實(shí)施監(jiān)管的主要工具。
然而，由于近年來市場(chǎng)情勢(shì)的巨變，貿(mào)易規(guī)模的急速擴(kuò)張， 一些企業(yè)誠信意識(shí)的喪失，重大食品安全事件頻繁發(fā)生，且大有愈演愈烈之勢(shì)，監(jiān)管部門監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管壓力空前加大。當(dāng)前， 出現(xiàn)了如下幾個(gè)問題：
1.1 為應(yīng)對(duì)以上情勢(shì)，一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)放棄了之前更多關(guān)注組織相關(guān)體系運(yùn)行的監(jiān)管方式，代之以最大限度縮短監(jiān)管過程或過程監(jiān)管的另外一種方式——依靠實(shí)驗(yàn)室對(duì)盡可能多的物質(zhì)成分予以檢測(cè)（監(jiān)控計(jì)劃的實(shí)施）——基于此結(jié)果分析和監(jiān)控食品安全風(fēng)險(xiǎn)。
1.2 將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制簡(jiǎn)單理解為就是對(duì)各類食品制定一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控計(jì)劃——殘留監(jiān)控檢測(cè)清單，然后取樣——送樣—— 檢測(cè)——出具報(bào)告，依此報(bào)告評(píng)價(jià)和判定食品企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)狀況， 基于此采取相應(yīng)監(jiān)管措施。
1.3 監(jiān)管活動(dòng)中，忽視對(duì)組織管理者以及衛(wèi)生質(zhì)量管理體系包括的員工的遵守法規(guī)、注重消費(fèi)者需求等意識(shí)的培養(yǎng)，逐漸導(dǎo)致企業(yè)的疑慮、彷徨，最終弱化其管理者和員工對(duì)相關(guān)管理體系的信心，從而可能導(dǎo)致加速體系的瓦解或致使體系運(yùn)行于實(shí)際過程脫節(jié)。
4 實(shí)現(xiàn)認(rèn)證活動(dòng)與監(jiān)管活動(dòng)的對(duì)接的法理和科學(xué)依據(jù)
從法規(guī)的要求來講，如上所述，法律的各層次均已做出明確規(guī)定，如“食品安全法”第33 條的規(guī)定，“出口食品企業(yè)衛(wèi)生注冊(cè)/ 備案管理規(guī)定”、“食品企業(yè)HACCP 體系認(rèn)證監(jiān)管規(guī)定”等法規(guī)均有不同程度、不同形式的要求。
就科學(xué)管理意義來講，食品安全的監(jiān)管活動(dòng)也曾經(jīng)歷了一個(gè)全面檢測(cè)（抽樣檢測(cè)）—— 過程監(jiān)管+檢驗(yàn)分析—— 衛(wèi)生 質(zhì) 量保證體系建立運(yùn)行（給予風(fēng)險(xiǎn)分析的理念），這樣一個(gè)科學(xué)轉(zhuǎn)變的過程。組織建立一個(gè)食品安全保證體系——衛(wèi)生管理體系——是世界各國共同認(rèn)可的方向，也是當(dāng)今全球食品安全管理的主要形式。其核心是在整合法律法規(guī)要求、消費(fèi)者關(guān)注焦點(diǎn)、食品鏈內(nèi)各相關(guān)方溝通等主體內(nèi)容基礎(chǔ)上，實(shí)施P—D—C— A 方式，不斷實(shí)現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)。
5 實(shí)現(xiàn)認(rèn)證活動(dòng)與監(jiān)管活動(dòng)科學(xué)對(duì)接的論證
5.1 在食品安全立法側(cè)面更廣泛的、更明確的制定和頒行有關(guān)各類衛(wèi)生質(zhì)量管理體系建立、實(shí)施、保持、改進(jìn)的要求和條款，達(dá)到方向性引導(dǎo)和強(qiáng)制性推行以管理體系作為保證食品安全工作開展平臺(tái)的目的。注重將其納入監(jiān)管部門的日常監(jiān)管活動(dòng)中，而不是可以予以選擇的方式。
5.2 通過不斷培訓(xùn)的方式，使監(jiān)管人員和各類食品組織（包括食品鏈內(nèi)各種形式的組織）的管理者不斷強(qiáng)化對(duì)衛(wèi)生質(zhì)量管理體系的意識(shí)：通過驗(yàn)證的方式，不斷確認(rèn)監(jiān)管人員和組織管理者是否達(dá)到和持續(xù)保持對(duì)衛(wèi)生質(zhì)量管理體系的關(guān)注和支持程度。具體方式可以采取實(shí)施“資格證書”方式并以考試等方式進(jìn)行年審管理、審核“日常監(jiān)管記錄”及其體系監(jiān)督內(nèi)容是否合格等。
5.3 制定相關(guān)規(guī)范，將認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)督活動(dòng)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管活動(dòng)適度整合/ 對(duì)接，達(dá)到相互補(bǔ)充和相互促進(jìn)的作用， 如監(jiān)管部門可以派員以觀察員身份參加認(rèn)證機(jī)構(gòu)的年度監(jiān)督審核活動(dòng)，必要時(shí)參加由組織最高管理者主持的管理評(píng)審會(huì)議等。同時(shí)，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)和認(rèn)證組織之間建立一種溝通協(xié)作機(jī)制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以不定期的向認(rèn)證機(jī)構(gòu)反饋其所關(guān)注的食品安全節(jié)點(diǎn)和事項(xiàng)，提請(qǐng)認(rèn)證機(jī)構(gòu)在實(shí)施過程審核中予以必要的關(guān)注。達(dá)到協(xié)助監(jiān)管機(jī)構(gòu)提高監(jiān)管效益，保證監(jiān)管效果的目的。
各類管理體系在保證和保持食品組織的安全衛(wèi)生方面的作用是無可替代的，任何企圖以實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)這一單一方式來代替對(duì)組織的安全衛(wèi)生監(jiān)管全部活動(dòng)的思想和行為都是應(yīng)該引起充分注意的。是不符合風(fēng)險(xiǎn)管理科學(xué)理念的。同時(shí)，必須積極探索建立將認(rèn)證組織、企業(yè)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)圍繞體系所展開的活動(dòng)予以必要整合和對(duì)接的途徑。這是不斷改進(jìn)和保持我國食品安全領(lǐng)域工作質(zhì)量的長(zhǎng)久之計(jì)。
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