北京尚左律師事務(wù)所律師  毛偉旗

黨中央、國務(wù)院高度重視食品安全工作，強調(diào)法治是保障食品安全的根本。新修訂的《中華人民共和國食品安全法實施條例》（以下稱條例）全面貫徹新時期黨中央、國務(wù)院有關(guān)加強食品安全工作的新思想、新論斷和新要求，嚴(yán)格落實“四個最嚴(yán)”要求，強化問題導(dǎo)向，堅持改革創(chuàng)新，全面落實食品安全法的各項規(guī)定，明晰食品生產(chǎn)經(jīng)營者法律義務(wù)和責(zé)任，進(jìn)一步增強了法律的可操作性。

一、強化法律責(zé)任，加大處罰力度

（一）落實“處罰到人”要求。對食品安全違法行為“處罰到人”，是全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于食品安全“四個最嚴(yán)”要求，加大食品領(lǐng)域執(zhí)法力度的重要措施，也是本次條例修訂的最大亮點。條例將既往關(guān)于“處罰到人”的要求統(tǒng)一進(jìn)行了規(guī)定，明確有故意實施違法行為、違法行為性質(zhì)惡劣、違法行為造成嚴(yán)重后果等情形之一，除依照食品安全法的規(guī)定給予單位處罰外，要對單位的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以其上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款。對前述人員處以高額罰款，令其感受到切膚之痛，使其不敢、不能、不想以身試法，有效減少、防止、杜絕違法行為的發(fā)生。其中，直接負(fù)責(zé)的主管人員是在違法行為中起決定、批準(zhǔn)、授意、縱容、指揮作用的主管人員。其他直接責(zé)任人員是具體實施違法行為并起較大作用的人員，既可以是單位的生產(chǎn)經(jīng)營管理人員，也可以是單位的職工。

（二）建立職業(yè)化食品檢查隊伍。食品安全監(jiān)管屬于專業(yè)監(jiān)管，從事食品安全檢查必須具有相關(guān)的專業(yè)知識、專業(yè)技能和專業(yè)素養(yǎng)。黨中央、國務(wù)院《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》明確要求加強職業(yè)化檢查隊伍建設(shè)，提高檢查人員專業(yè)技能，及時發(fā)現(xiàn)和處置風(fēng)險隱患。為此，條例明確國家建立食品安全檢查員制度，要求依托現(xiàn)有資源加強職業(yè)化檢查員隊伍建設(shè)，強化考核培訓(xùn)，提高檢查員專業(yè)化水平。

（三）強化企業(yè)主體責(zé)任。落實“處罰到人”，必須抓住主體責(zé)任這個“牛鼻子”。企業(yè)主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)企業(yè)管理制度、人員調(diào)配、投資方向、資金撥付等方面的重大決策，實質(zhì)上影響甚至左右企業(yè)的行為。為此，條例突出強調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人對本企業(yè)的食品安全工作全面負(fù)責(zé)，建立并落實本企業(yè)的食品安全責(zé)任制，加強供貨者管理、進(jìn)貨查驗和出廠檢驗、生產(chǎn)經(jīng)營過程控制、食品安全自查等工作。同時，條例還明確食品安全管理人員的義務(wù)，要求其協(xié)助企業(yè)主要負(fù)責(zé)人做好食品安全管理工作，掌握與其崗位相適應(yīng)的相關(guān)知識，具備食品安全管理能力。

（四）強化法律責(zé)任適用。食品安全需要依法監(jiān)管、重典治亂。為更好引導(dǎo)和規(guī)范食品安全監(jiān)管人員依法行使裁量權(quán)，針對食品安全法及條例規(guī)定的違法行為“情節(jié)嚴(yán)重”情形，條例正面列舉了“情節(jié)嚴(yán)重”的五種具體情形，包括：（一）違法行為涉及的產(chǎn)品貨值金額2萬元以上或者違法行為持續(xù)時間3個月以上；（二）造成食源性疾病并出現(xiàn)死亡病例，或者造成30人以上食源性疾病但未出現(xiàn)死亡病例；（三）故意提供虛假信息或者隱瞞真實情況；（四）拒絕、逃避監(jiān)督檢查；（五）因違反食品安全法律、法規(guī)受到行政處罰后1年內(nèi)又實施同一性質(zhì)的食品安全違法行為，或者因違反食品安全法律、法規(guī)受到刑事處罰后又實施食品安全違法行為。同時，條例明確，對情節(jié)嚴(yán)重的違法行為處以罰款時，應(yīng)當(dāng)依法從嚴(yán)從重，旗幟鮮明地向社會傳遞了重拳打擊各類食品違法違規(guī)行為的強有力信號。

二、堅持問題導(dǎo)向，解決突出問題

（一）建立食品安全非法添加物質(zhì)“黑名單”制度。針對非法添加的問題，條例明確國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院衛(wèi)生行政等部門根據(jù)食源性疾病信息、食品安全風(fēng)險監(jiān)測信息和監(jiān)督管理信息等，對發(fā)現(xiàn)的添加或者可能添加到食品中的非食品用化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，制定名錄及檢測方法并予以公布。

（二）規(guī)范食品安全檢驗信息發(fā)布行為。食品安全法規(guī)定，國家實行食品安全信息統(tǒng)一公布制度。公布食品安全信息，應(yīng)當(dāng)做到準(zhǔn)確、及時，并進(jìn)行必要的解釋說明，避免誤導(dǎo)消費者和社會輿論。實踐中，一些不具備法定檢驗資質(zhì)的機構(gòu)，違反法定抽樣程序，在符合食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)要求的食品中尋找“具有潛在風(fēng)險”的目標(biāo)，并擅自發(fā)布似是而非的檢測信息，過度渲染或者惡意解讀檢測數(shù)據(jù)，引發(fā)公眾恐慌，損害企業(yè)合法權(quán)益。對此，條例規(guī)定，發(fā)布未依法取得資質(zhì)認(rèn)定的食品檢驗機構(gòu)出具的食品檢驗信息，或者利用上述檢驗信息對食品、食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行等級評定，欺騙，誤導(dǎo)消費者的，由縣級以上食品安全監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，最高可處100萬以下罰款。

（三）強化網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺主體責(zé)任。為強化網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管，督促網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺落實主體責(zé)任，針對食品安全法實施中的新問題，條例進(jìn)一步規(guī)定網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺應(yīng)當(dāng)妥善保存入網(wǎng)食品經(jīng)營者的登記信息和交易信息，基層執(zhí)法單位執(zhí)法過程中依法要求網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺者提供有關(guān)信息的，第三方平臺應(yīng)當(dāng)提供，基層執(zhí)法單位及其工作人員對平臺提供的信息負(fù)有保密義務(wù)。

（四）明確食品委托加工法律性質(zhì)。食品安全法規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負(fù)責(zé)。委托加工食品同時標(biāo)示有委托方（名義生產(chǎn)者）和受托方（實際生產(chǎn)者），發(fā)生食品安全違法行為的，是由其中一方承擔(dān)責(zé)任還是雙方均承擔(dān)責(zé)任，實踐中有不同認(rèn)識。對此，條例規(guī)定，食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)委托取得生產(chǎn)許可的生產(chǎn)者生產(chǎn)，委托方對被委托方的生產(chǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督，對委托生產(chǎn)的食品、食品添加劑的安全負(fù)責(zé)。受托方應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及合同約定進(jìn)行生產(chǎn)，對生產(chǎn)行為負(fù)責(zé)。

（五）完善輻照食品、過期食品等的管理要求。規(guī)定對食品進(jìn)行輻照加工，應(yīng)當(dāng)遵守食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，并按照食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的要求對輻照加工食品進(jìn)行檢驗和標(biāo)注。對變質(zhì)、超過保質(zhì)期或者回收的食品，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行顯著標(biāo)示或者單獨存放在有明確標(biāo)志的場所，及時采取無害化處理、銷毀等措施并如實記錄。

三、堅持改革創(chuàng)新，完善監(jiān)管措施

（一）完善風(fēng)險監(jiān)測會商機制。明確縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門會同同級食品安全監(jiān)督管理等部門建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測會商機制，匯總、分析風(fēng)險監(jiān)測數(shù)據(jù)，研判食品安全風(fēng)險，形成食品安全風(fēng)險監(jiān)測分析報告，報本級人民政府；縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門還應(yīng)當(dāng)將食品安全風(fēng)險監(jiān)測分析報告同時報上一級人民政府衛(wèi)生行政部門。

（二）完善農(nóng)業(yè)投入品的風(fēng)險評估工作機制。針對食品安全的“源頭”風(fēng)險，條例進(jìn)一步加強農(nóng)獸藥等農(nóng)業(yè)投入品的風(fēng)險評估，明確國務(wù)院衛(wèi)生行政、食品安全監(jiān)督管理等部門發(fā)現(xiàn)需要對農(nóng)藥、肥料、獸藥、飼料和飼料添加劑等進(jìn)行安全性評估的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門提出安全性評估建議。國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門應(yīng)當(dāng)及時組織評估，并向國務(wù)院有關(guān)部門通報評估結(jié)果。

（三）完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)的適用規(guī)則。明確對可能摻雜摻假的食品，按照現(xiàn)有食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的檢驗項目和檢驗方法以及依照食品安全法第一百一十一條和本條例第六十三條規(guī)定制定的檢驗項目和檢驗方法無法檢驗的，國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門可以制定補充檢驗項目和檢驗方法，用于對食品的抽樣檢驗、食品安全案件調(diào)查處理和食品安全事故處置。

（四）完善公安機關(guān)行政拘留與市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法銜接工作機制。規(guī)定公安機關(guān)對發(fā)現(xiàn)的食品安全違法行為，經(jīng)審查沒有犯罪事實或者立案偵查后認(rèn)為不需要追究刑事責(zé)任，但依法應(yīng)當(dāng)予以行政拘留的，應(yīng)當(dāng)及時作出行政拘留的處罰決定；不需要予以行政拘留但依法應(yīng)當(dāng)追究其他行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)及時將案件及有關(guān)材料移送同級食品安全監(jiān)督管理等部門。

四、堅持社會共治，強化內(nèi)部舉報人制度

食品安全違法行為涉及面廣、專業(yè)性強、手段隱蔽性高，首要的治理難題是“發(fā)現(xiàn)難”。國外有企業(yè)內(nèi)部“吹哨人”主動揭黑。在我國，近年來曝光的一些重大食品安全事件，如南京冠生園月餅事件、上海福喜事件等，舉報人都是企業(yè)內(nèi)部員工。在食品安全法規(guī)定的舉報獎勵制度的基礎(chǔ)上，條例進(jìn)一步強調(diào)國家實行食品安全違法行為舉報獎勵制度，對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵。特別是，為鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部人員積極參與舉報，條例明確規(guī)定舉報人舉報所在企業(yè)食品安全重大違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)加大獎勵力度。此外，條例還明確國家建立食品安全風(fēng)險交流制度，明確國務(wù)院食品監(jiān)管部門會同其他有關(guān)部門建立食品安全風(fēng)險交流機制。強化食品安全素質(zhì)教育，明確國家將食品安全知識納入國民素質(zhì)教育，普及食品安全科學(xué)常識和法律知識普及，提高全社會的食品安全意識。

總之，條例的出臺標(biāo)志著以食品安全法為核心，以行政、刑事和民事等基本法律為基礎(chǔ)，以相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章為支撐的食品安全法律體系已經(jīng)基本形成。這些法律法規(guī)和規(guī)章密切聯(lián)系，相互影響，預(yù)防和控制食品安全風(fēng)險，共同保障人民群眾食品安全。

（信息來源：司法部政府網(wǎng)）