對當今食品藥品監(jiān)管體制的分析應當主要聚焦在食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展變化上。藥品監(jiān)管體制自國家食品藥品監(jiān)督管理局（今天國家食品藥品監(jiān)督管理總局的前身）成立以后并沒有什么變化，只是隨著食品安全監(jiān)管體制的變化在變換所屬部門，其實際監(jiān)管體制、機制與制度設計一直保持著相對穩(wěn)定的狀態(tài)。但是，當今一些地區(qū)以“市場監(jiān)管體制”替代“食品藥品監(jiān)管體制”的變革也對藥品監(jiān)管產(chǎn)生了巨大的影響，這一點在后文中將一并分析。

    對當今食品安全監(jiān)管體制的分析同時還必須建立在對既往體制產(chǎn)生、發(fā)展的歷史沿革的分析總結之上。因此，本文第一部分是對食品安全監(jiān)管體制歷史沿革的簡單回顧與分析。在厘清既往體制的由來與利弊之后，可以清晰地看到當今食品藥品安全監(jiān)管體制的歷史淵源。本文第二部分將著重對當今食品藥品監(jiān)管體制的不同類型進行分析，得出初步結論。第三部分是本文的重點。在對食品藥品監(jiān)管體制的發(fā)展方面，本文將嘗試得出適合中國當今國情、將食品藥品安全保障這一公共目標收益最大化的體制建設構想。

    本文強調“基于監(jiān)管實踐的分析”，是希望從“自下而上”的角度對體制的利弊做深入的探討。對某一行政體制的分析當然離不開行政管理學、行政法學等理論的借鑒，但是罔顧食品藥品監(jiān)管實踐生態(tài)的存在，則分析將無法難免“不接地氣”，結論最終可能“大而無用”。

一、2013年以前食品藥品監(jiān)管體制的回顧與分析[1]

    迄今為止，筆者將食品安全監(jiān)管的歷史變遷大致分為四個階段，即：以“食品衛(wèi)生”為主導思想的“單一部門”監(jiān)管階段（1953～2004）；以“食品安全”為主導思想的“多部門”初級監(jiān)管階段（2004～2009）；食品安全監(jiān)管的“多部門”縱深發(fā)展階段（2009～2013）；和以食品安全為主的多種體制并存的“一體化監(jiān)管”階段（2013～）。

    （一）幾個對體制變革產(chǎn)生巨大影響卻存在爭議的事實。

    一是，2004年以前，中國的食品安全監(jiān)管是以“食品衛(wèi)生”為概念、以衛(wèi)生行政部門負責的“單一部門”監(jiān)管體制。這種體制初現(xiàn)于1953年，“新中國成立初期，中國政府對食品的關注主要是充足的糧食供應問題，對食品安全的關注則主要源于由衛(wèi)生問題引發(fā)的疾病和中毒事件。”[2] 1953年，政務院第167次政務會議決定成立與行政區(qū)劃相一致的省、地、縣三級衛(wèi)生防疫站。

    1965年，國務院批轉《食品衛(wèi)生管理試行條例》，條例規(guī)定：“衛(wèi)生部門應當負責食品衛(wèi)生的監(jiān)督工作和技術指導”。這種“單一部門”的體制模式一直延伸到2004年。這一時期的監(jiān)管以“結果”導向為主，監(jiān)管的外延領域、范圍、以及內容都相對較為簡單。其間，盡管1979年改革開放以后的食品衛(wèi)生監(jiān)管內容逐漸豐富，法律法規(guī)逐步建立，但是整體的“單一部門”的“食品衛(wèi)生”監(jiān)管形態(tài)并沒有發(fā)生根本性的改變。在此期間，雖然衛(wèi)生部門幾經(jīng)變革、努力適應不斷發(fā)展變化的食品安全客觀形勢的需要，但卻依然不能夠滿足食品安全監(jiān)管任務的要求。盡管有觀點認為食品安全監(jiān)管的“多部門化”是從1995年開始的，但是從體制變遷的歷史與各部門“三定方案”的規(guī)定、以及實際行使的監(jiān)管職責分析，沒有證據(jù)表明在2004年以前，農(nóng)業(yè)、質監(jiān)和工商部門在具體履行行政監(jiān)管職責方面真正參與了食品安全監(jiān)管。[3]有觀點把出入境檢驗檢疫部門對進口食品的監(jiān)管作為是當年已然是“多部門監(jiān)管”體制的一個證據(jù)列出，這顯然是不成立的。

    二是，在中國食品安全監(jiān)管體制的歷史發(fā)展中，以“食品安全”為正確概念出現(xiàn)的食品安全監(jiān)管，是與“多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管”模式同時出現(xiàn)的。其標志應當以2004年《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定（國發(fā)〔2004〕23號）》為標志。這也是“食品安全”概念第一次出現(xiàn)在國家級規(guī)范性文件里。

    三是，于2003年成立的國家食品藥品監(jiān)督管理局并未履行過具體的食品安全監(jiān)管職責。站在歷史的角度回顧其角色定位，充其量不過是一個“協(xié)調者”的角色。與其“三定方案”的職責賦予確實比較吻合，即“綜合監(jiān)督、組織協(xié)調、依法組織對重大食品安全事故的查處”。當時該局內部主責食品安全的機構設置也證明了這一點。

    （二）2004年至2013年的食品安全監(jiān)管體制的回顧與特點。

    一是“多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管”是當時監(jiān)管體制的主要模式。食品安全監(jiān)管的具體職責由農(nóng)業(yè)、質監(jiān)、工商和衛(wèi)生等四個部門主要負責。同時，商務、出入境、公安、城管等部門也分別承擔了一些相關職責。二是國家食品安全協(xié)調機構（國家食品藥品監(jiān)督管理局）的設立，以及在省級出現(xiàn)的三種協(xié)調機構設立的模式（即大部分地區(qū)沿襲的國家模式、北京的食品安全辦公室設在工商部門的模式、以及上海協(xié)調機構與具體職責合并設立的模式）是凸顯食品安全監(jiān)管制度與體制開始正式登上歷史舞臺的標志，其宣示意義大于其實際發(fā)揮的作用。三是從中央到地方的縱向體制建立順暢，各部門是在原有建制上增加職能，對食品安全監(jiān)管體制的建立并無影響。四是各級地方政府作為食品安全的責任主體的制度設計開始運行。但是積蓄已久的食品安全問題“井噴式”的爆發(fā)使公眾的容忍底線不斷升高，政府面臨的壓力不斷增大，在無法有效遏制食品安全問題的現(xiàn)實中，對食品安全監(jiān)管的責難自然日益高漲。然而，相對于剛剛組合到一起的食品安全監(jiān)管“多兵種”混合編隊而言，迎戰(zhàn)這種沒有緩沖期的“硬仗”多少有些無奈，由此而產(chǎn)生的諸多監(jiān)管不力也屬于這一階段無法規(guī)避的客觀現(xiàn)象。所以，當時一些以此為依據(jù)而對“多部門監(jiān)管體制”進行否定的觀點從歷史發(fā)展的角度看來未免結論下得太早。

    這一時期“多部門分環(huán)節(jié)”監(jiān)管體制的利弊與成因分析如下。

    “正收益”分析。

    1、多部門監(jiān)管體制的設立從根本上解決了原衛(wèi)生“單一部門”監(jiān)管的諸多問題。

    一是解決了從“食品衛(wèi)生”監(jiān)管到“食品安全”監(jiān)管的認識與問題。從“食品衛(wèi)生”到“食品安全”的認識經(jīng)歷了一個不算漫長的過程。2009年公布實施的《食品安全法》的立法啟動于2005年，立法項目最初的名稱為“《食品衛(wèi)生法》修訂”，在立法調研的過程中，隨著對“食品安全”概念的認識，最終確定為《食品安全法》的起草并最終得以出臺。多部門監(jiān)管體制的確立使食品安全“從農(nóng)田到餐桌”的“全過程監(jiān)管”思想在監(jiān)管實踐層面上成為可能。

    二是解決了監(jiān)管力量與監(jiān)管需求不匹配的問題。衛(wèi)生行政部門的“食品衛(wèi)生”監(jiān)管體制是“單一部門”監(jiān)管的典型模式。存在的缺陷并不僅僅是監(jiān)管思想和理念的不到位，還包括監(jiān)管力量遠遠不能滿足客觀的需求、監(jiān)管措施、方式方法和監(jiān)管力度與形勢要求相距甚遠等情況。當時的衛(wèi)生行政部門承擔著醫(yī)療防病等多項行政職責，以及醫(yī)院管理等行業(yè)管理職責，“食品衛(wèi)生”僅僅是其公共衛(wèi)生職責中的一項。面對隨經(jīng)濟發(fā)展而劇增的食品安全問題，衛(wèi)生行政部門即使全力以赴都不能很好應對，更何況“食品衛(wèi)生”監(jiān)管只是其“副業(yè)”、由其下屬的衛(wèi)生監(jiān)督所代行職責。多部門監(jiān)管體制從監(jiān)管力量上解決了這一問題。

    三是一定程度上解決了權利過于集中導致的 “規(guī)制被俘獲”和“尋租”問題。權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗[4]。“單一部門”體制極易產(chǎn)生相對的“絕對權力”。多部門監(jiān)管使食品安全監(jiān)管的權力分屬于不同部門，并且由于食品生產(chǎn)經(jīng)營活動之間的自然相關性，各部門之間自然形成了相互監(jiān)督、相互制約的現(xiàn)實。

    2、在形式上實現(xiàn)了從某一食品生產(chǎn)經(jīng)營行為的監(jiān)管到從“農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)管。“從農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)管是食品安全監(jiān)管的基本思想之一。實現(xiàn)這一思想不僅需要與監(jiān)管需求相適應的專業(yè)監(jiān)管執(zhí)法人員隊伍，并且還需要針對不同類型食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)管措施、方法與結果評估。多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管在一定程度上做出了解決這個問題的嘗試。

    3、“分散化的公共治理”模式使食品安全監(jiān)管的透明度、社會參與度發(fā)生顯著變化。多部門監(jiān)管使得食品安全風險的信息不再是在一個封閉的“單一部門”內部流動，而“被迫”進行跨部門流動。這種信息流動隨著部門銜接的剛性需求、“分環(huán)節(jié)問責制”力度的加大、以及食品安全統(tǒng)一目標的整合要求等因素變化，逐漸變得公開透明。加上政府信息公開要求的力度不斷增大，食品安全的公眾參與度在這一時期發(fā)生了較為顯著的變化。

    4、“多部門”的協(xié)同治理推進了中國食品安全監(jiān)管的歷史進程。對同一目標（保障食品安全）的不同治理（多部門監(jiān)管）使很多過去被掩蓋的問題浮出水面，成為各部門經(jīng)常爭論的話題。爭論的負收益可能是推諉扯皮、“齊抓不管”，但是，不容忽視的一個正收益是問題的曝光與建立在爭論基礎之上的辨析。與問題被掩蓋相比，問題的暴露意味著解決的可能，而爭論往往是得出正確結論的必由之路。站在歷史的今天回顧這一時期各部門的爭論，一個不爭的事實是：很多問題的解決真正推進了食品安全監(jiān)管的發(fā)展。

    “負收益”分析

    1、多部門監(jiān)管的“邊界”不清導致權責不清、推諉扯皮、“齊抓不管”的情況屢見不鮮，成為社會公眾詬病的眾矢之的。對同一公共事物的跨部門協(xié)同監(jiān)管必然會出現(xiàn)協(xié)同不力的諸多問題。“邊界”不清便是其中之一。在這一時期，食品安全概念與如何監(jiān)管的“新生態(tài)”狀態(tài)，和各部門“初學乍練”的“新生態(tài)”交織在一起，再加上分環(huán)節(jié)監(jiān)管只是一個基本分工，對于具體職責確權在標準體系、風險管理、行為監(jiān)管、行政處罰等諸多方面都存在著需要進一步厘清的問題，所以各部門之間的“邊界”模糊不清是一種客觀事實。出于“趨利避害”的“理性經(jīng)濟人”選擇，各部門的推諉扯皮成為這一時期逐漸顯現(xiàn)的問題。在一定程度上造成了一些食品安全問題的監(jiān)管“真空”。

    2、各部門各自為政的監(jiān)管模式導致食品安全監(jiān)管的各自為政，造成信息溝通不暢、監(jiān)管原則、制度、方法、行為等不一致現(xiàn)象，客觀上造成了食品安全監(jiān)管的“混亂”局面。食品安全監(jiān)管是建立在一定自然科學專業(yè)基礎之上的政府公共管理事務。就專業(yè)知識與監(jiān)管經(jīng)驗而言，除當時分工負責餐飲服務環(huán)節(jié)的衛(wèi)生行政部門以外，農(nóng)業(yè)、質監(jiān)、工商部門均屬嚴格意義上的“外行”。與此同時，各部門在各自的監(jiān)管領域均有一套相對成熟固定的監(jiān)管思想與實踐方法，“路徑依賴”便自然而然地成為了各部門的選擇。如質監(jiān)部門將食品安全法賦予的“食品生產(chǎn)許可”職責與其原來執(zhí)行的“工業(yè)生產(chǎn)許可證管理制度”合二為一；工商部門對“食品流通許可”的具體做法基本參照《營業(yè)執(zhí)照》的注冊方法，等�？陀^來說，這種“路徑依賴”是可以理解的。但是卻對食品安全的統(tǒng)一監(jiān)管原則形成了負面影響。一個直觀的問題就是：食品生產(chǎn)經(jīng)營者將無所適從。他們要在不同的“環(huán)節(jié)”按照不同部門的要求去辦理相關事項；而由于標準、檢驗檢測、監(jiān)管行為與方式、案件查辦等具體職責行使方面的差異，食品生產(chǎn)經(jīng)營者同樣的行為卻很可能遭遇來自不同部門的不同判定。同時，由于部門間的自然分野，“信息割據(jù)”成為常態(tài)，盡管有食安辦、食品藥品監(jiān)管部門等綜合協(xié)調部門的信息整合，但是相對于大量需要無縫隙銜接的具體監(jiān)管信息交流而言，其作用并不明顯。

    3、食品安全監(jiān)管的“無縫隙”化、整體化要求無法實現(xiàn)；無法適應食品生產(chǎn)經(jīng)營活動和食品消費多樣化、多元化的發(fā)展趨勢。形式上的多部門全過程分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制遭遇了跨部門協(xié)同監(jiān)管的問題瓶頸。這種“縫隙”的存在使全過程監(jiān)管的實際效果大打折扣，食品安全整體化的目標在“協(xié)同困境”下難以實現(xiàn)。與這一監(jiān)管體制困境形成對比的是：食品消費隨著社會的發(fā)展呈現(xiàn)出多元化需求的趨勢，食品生產(chǎn)經(jīng)營活動在市場需求的驅動下也開始快速發(fā)展。本已捉襟見肘的多部門監(jiān)管更加無法適應這種變化。在此形勢下，催生了當今食品藥品監(jiān)管體制的改革。

二、當今食品藥品監(jiān)管體制利弊分析

    當今全國食品藥品監(jiān)管體制在兩個維度上存在著不一樣的情形：一是在部門設置的“橫向”維度上存在著食品藥品監(jiān)督管理部門和市場監(jiān)管部門的情況；二是在“縱向”維度上存在著“垂直”管理與“屬地”管理的情況。兩個維度的交叉使當今的食品藥品監(jiān)管體制呈現(xiàn)出一種奇特的“混亂”局面。

    （一）當今食品安全監(jiān)管體制類型

    1、“屬地管理”且省級為“食品藥品監(jiān)管部門”、基層監(jiān)管為市場監(jiān)管部門的模式。代表省市：全國大部分省市。

    2、“垂直管理”的市場監(jiān)管模式。代表省市:天津。

    3、“垂直管理”的食品藥品監(jiān)管模式。代表省市：北京。

    （二）體制對比分析

    1、“屬地管理”模式與“垂直管理”模式的比較分析

    “屬地管理”模式是指基層食品藥品監(jiān)管部門（市場監(jiān)管部門）由同級地方人民政府管轄、即所謂“人、財、物”和工作均由同級地方政府負責的體制模式。

    “垂直管理”模式是指基層食品藥品監(jiān)管部門（市場監(jiān)管部門）由上級食品藥品監(jiān)管部門管轄、“人、財、物”和工作均由上級食品藥品監(jiān)管部門負責的體制模式。

    從食品藥品監(jiān)管的角度出發(fā)，兩種體制模式的對比與利弊分析如下。

    一是監(jiān)管“驅動力”分析。

    食品藥品安全是關系到每一個人身體健康、生命安全的基本民生問題。對于這一“公共產(chǎn)品”本質的認識，在兩種管理體制模式中應該沒有區(qū)別，也是食品藥品監(jiān)管的最根本的驅動力。但是，由于同級地方政府和上級食品藥品監(jiān)管部門的職責區(qū)別較大，基于同一認識的驅動力并不相同。地方政府除了需要對本地區(qū)的各種安全負責以外，還承擔著經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、地區(qū)建設、環(huán)境優(yōu)化等很多公共管理職責�，F(xiàn)實中“身兼數(shù)職”的地方政府實際存在著以下“驅動力”不足的情形：在多項政府績效評估面前，完成能夠彰顯政績的經(jīng)濟增長、財政稅收、社會穩(wěn)定等指標自然會排在以“風平浪靜”為標志的食品藥品安全監(jiān)管前面；在食品藥品監(jiān)管力度加大、對地區(qū)食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者違法行為的處罰往往會與生產(chǎn)經(jīng)營者形成正面博弈，而這一博弈的第三方參與者――地方政府則可能由于“規(guī)制被俘獲”的原因，以“維護地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展”等理由而明示或暗示監(jiān)管部門“放水”，這時候“屬地管理”的體制將形成負向“驅動力”。這并非是邏輯推斷，在當今很多食品藥品監(jiān)管“屬地管理”的地區(qū)這種情況并不罕見。

    就“驅動力”而言，在“垂直管理”體制中，同為食品藥品監(jiān)管部門的上一級管理者則可以從體制上規(guī)避上述問題。不僅如此，在以“安全換市場”的問題博弈中，“垂直管理”體制還可以在一定程度上對地方政府形成制約。

    二是監(jiān)管的“權責對應”關系分析。

    食品安全“屬地管理”的認識源于“權責對應”的思想，依據(jù)是剛剛修訂的《食品安全法》。本法第六條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負責，統(tǒng)一領導、組織、協(xié)調本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應對工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機制和信息共享機制。”應當說，“權責對應”的思想沒有問題。問題在于：奉行這一思想并不意味著應當將食品安全監(jiān)管以“屬地管理”體制進行落實。因為各級地方政府應當全面負責屬地的“食品安全”，而不僅僅是“食品安全監(jiān)管”責任。眾所周知，食品安全的第一責任人是食品生產(chǎn)經(jīng)營者。所以，地方政府應當以“屬地”的食品安全“源頭控制”為重點，從這一地區(qū)的發(fā)展布局、產(chǎn)業(yè)結構、招商引資政策等開始，以政策工具為主要手段，從政府管理的“源頭”對食品生產(chǎn)經(jīng)營者進行安全規(guī)制。較之上述全面規(guī)制手段，食品安全監(jiān)管具有單一性、滯后性、專業(yè)化、高成本等特點，屬于行政部門的職責特征。將政府職責定位在“食品安全監(jiān)管”方面，實際上是弱化了地方政府食品安全的管理能力與責任，將食品安全的控制點后置，與食品安全“源頭控制”的思想相悖。同時，以食品安全法作為“屬地管理”的法律依據(jù)并不正確。食品安全法所指的“負責”是后文中的具體表述“統(tǒng)一領導、組織、協(xié)調食品安全監(jiān)督管理工作”，而不是讓地方政府將具體承擔監(jiān)管職責的執(zhí)法隊伍“據(jù)為己有”。

    此外，將食品藥品監(jiān)管部門“屬地管理”的做法與《藥品管理法》的規(guī)定不符。《藥品管理法》第五條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門負責本行政區(qū)域內的藥品監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責與藥品有關的監(jiān)督管理工作。”據(jù)此規(guī)定，藥品監(jiān)管職責在省級政府及同級食品藥品監(jiān)管部門。“屬地管理”的體制并不適用于藥品監(jiān)管。

    三是履職履責能力分析。

    食品安全監(jiān)管是任何“單一部門”都不能包打天下的公共管理事物。“屬地管理”在綜合調度各部門執(zhí)法資源、統(tǒng)一領導、協(xié)調指揮、聯(lián)合行動等方面具有優(yōu)勢。但是，出于同樣的原因，地方政府將食品藥品監(jiān)管部門作為一支“綜合執(zhí)法力量”而委派以其它執(zhí)法任務的情況也屢見不鮮。而“垂直管理”的優(yōu)勢在于其管理目標與職責的“專一”、指揮管理的專業(yè)化與排除地方干擾的能力。此外，由于“屬地管理”體制對“人、財、物”的絕對控制。食品安全監(jiān)管專業(yè)人員的非專業(yè)流動不能被排除，可能造成監(jiān)管隊伍的專業(yè)素質下降、監(jiān)管人員學習與提高專業(yè)能力的動力不足、監(jiān)管目標短期化、表面化等現(xiàn)象。

    2、“市場監(jiān)管”體制與“食品藥品監(jiān)管”體制的比較分析

    “市場監(jiān)管”體制模式是將原工商、質監(jiān)、食品藥品等部門合并為一個行政監(jiān)管執(zhí)法部門的體制。這種改革的理論依據(jù)可以從“大部制”改革的理論中找到影子，現(xiàn)實的支持往往是以“機構人員得到精簡、監(jiān)管力量整合、對市場主體的行政檢查整合”等作為體制的正收益評價。下面，本文就兩種體制的公共事物性質、設計目標的可行性、監(jiān)管實踐中的問題等方面進行對比分析。

    一是兩種體制的公共管理性質分析。

    如前文所述，食品藥品監(jiān)管是對基本民生問題的規(guī)制，是聚焦食品藥品等這些特殊商品特定風險的公共管理行為，是以食品藥品的“市場化”為前提、但并不局限于“市場”的全過程監(jiān)管。但工商、質監(jiān)等部門的“市場監(jiān)管”職責指向的是競爭秩序、產(chǎn)品（商品）質量優(yōu)劣等市場秩序問題，盡管其中某些問題可能會嚴重到涉及人身安全，但也屬于非常態(tài)的特殊情形，就一般而言，其監(jiān)管并不指向基本民生問題。

    所以，就公共管理性質而言，食品藥品監(jiān)管不是“市場監(jiān)管”，其治理問題的重要性、治理幅度和治理目標均與“市場監(jiān)管”截然不同。

    二是體制設計目標的可行性分析。

    從《食品安全法》、《藥品管理法》、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》等法律法規(guī)和“三定方案”的規(guī)定分析，食品藥品監(jiān)管“一體化”（對“一體化監(jiān)管”概念在后面將做進一步分析）體制設計的目標主要是：整合食品藥品行政監(jiān)管職責，形成專業(yè)化的監(jiān)管隊伍與職能歸屬，規(guī)范食品藥品行政執(zhí)法行為。從當前國家食品藥品監(jiān)督管理總局以及各省食品藥品監(jiān)督管理局的履職情況看，目標的設計基本得到實現(xiàn)：法律法規(guī)和食品安全標準在逐步建立與整合；食品藥品監(jiān)管的各項制度設計正在不斷的統(tǒng)一完善之中；監(jiān)管與執(zhí)法行為在全國范圍內逐步規(guī)范。

    在《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》中有這樣一段表述：“立足于促進企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換，建設統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系。加快形成權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監(jiān)管格局”。這一段表述可以視為“市場監(jiān)管”體制設計的目標表達。以這樣的目標設計來衡量當今把食品藥品監(jiān)管也納入其中的市場監(jiān)管體制，可以發(fā)現(xiàn)，這個體制的目標實現(xiàn)與《若干意見》中的表述存在著三點不一致：首先，關于市場監(jiān)管的“立足點”與食品藥品監(jiān)管的立足點基本完全不同；其次，建設現(xiàn)代市場體系的要求無法通過食品藥品監(jiān)管實現(xiàn)；再次，食品藥品監(jiān)管的目標實現(xiàn)（如保障公眾人體健康和生命安全等）在《若干意見》中沒有相關的表述。可見，當今將食品安全監(jiān)管也包括在內的市場監(jiān)管體制與體制設計的“初心”，即目標設計目的存在著較大的差異。

    三是當今食品藥品監(jiān)管實踐中若干問題的分析。

    其一，食品藥品監(jiān)管的專業(yè)化要求與市場監(jiān)管體制下執(zhí)法職責整合要求的沖突。
市場監(jiān)管體制中，每一名執(zhí)法人員都面對著不同的監(jiān)管執(zhí)法知識、能力要求，無論是理論上還是實踐中，都不可能做到同時精通食品藥品監(jiān)管、工商行政管理、質量監(jiān)督管理等全部監(jiān)管工作。然而，如果將執(zhí)法人員按照不同的監(jiān)管領域進行專業(yè)性職責劃分，則與“市場監(jiān)管”建立的初衷相違背。另一方面，市場監(jiān)管部門內部人員的崗位流動是這一體制建立的另一目的，即實現(xiàn)監(jiān)管力量的整合。但是現(xiàn)實中可能出現(xiàn)的真實情況是：專業(yè)人員可能會以“工作需要”等各種理由被調離專業(yè)崗位，專業(yè)監(jiān)管需求被“工作需要”的理由所屏蔽。

    其二，基層監(jiān)管執(zhí)法存在著避重就輕、避難就易等的“理性經(jīng)濟人選擇”、權力過大的“尋租”、以及監(jiān)管“幅度”過寬而導致的“深度”不夠的情形。

    不同監(jiān)管領域的執(zhí)法難度存在著差異，問責的力度也差別很大。尤其是近年來，食品藥品監(jiān)管的問責力度越來越大。出于容易完成和免責的“理性經(jīng)濟人選擇”，基層執(zhí)法人員往往會選擇工商職責等以秩序維護為目標的工作任務崗位。市場監(jiān)管的行政權力覆蓋了一個市場經(jīng)濟主體幾乎全部的行為規(guī)制，為權力尋租預設了可能的空間。另外，在管理學中，管理的“幅度”與“深度”成反比是一個常識。市場監(jiān)管的幅度之廣，足以造成監(jiān)管人員“走馬觀花”式的監(jiān)管方式�；蛟S這種“一批大檐帽只去一次”的監(jiān)管可以讓企業(yè)倍感輕松，但卻可能付出公眾身體健康甚至生命安全得不到有力保障的代價。

    其三，上下體制不統(tǒng)一、再加上“屬地管理”的模式，食品藥品監(jiān)管的困境形成了“疊加”的趨勢。

    “2015年以來，部分市縣將新組建的食品藥品監(jiān)管部門與工商、質檢、物價等部門合并為‘多合一’的市場監(jiān)管局。這一方面有利于精簡機構，整合行政執(zhí)法力量；但是，另一方面也有些地方弱化了食品安全監(jiān)管職能�；鶎咏�立了市場監(jiān)管部門，上一級仍是食品藥品監(jiān)管、工商、質檢等部門，上級多頭部署，下級疲于應付，存在不協(xié)調等情況。同時，監(jiān)管機構名稱標識不統(tǒng)一、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、法律文書不統(tǒng)一等問題，影響了法律實施的效果。”[5]“監(jiān)管體制機制需要進一步研究，‘多合一’的市場監(jiān)管局有利于精簡機構，但也在有些地方弱化了食品安全監(jiān)管職能”[6]。全國人大在對部分省市進行《食品安全法》執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)了市場監(jiān)管體制存在的部分問題，其中，上級部門分別設立、基層執(zhí)法機構統(tǒng)一為市場監(jiān)管機構的體制暴露出來的問題尤為突出。“政出多門”歷來是行政執(zhí)行的大忌，出現(xiàn)問題并不足為怪。在此問題百出的體制上再疊加“屬地管理”體制，市場監(jiān)管部門可以堂而皇之地拒絕執(zhí)行上級監(jiān)管部門的要求，食品藥品監(jiān)管的“最后一公里”問題由此而凸顯。

    三、食品藥品監(jiān)管體制的發(fā)展分析：建立統(tǒng)一、權威、高效的食品藥品監(jiān)管體制，努力實現(xiàn)食品藥品監(jiān)管“一體化”目標

    通過以上的分析可以看出，“橫向”的市場監(jiān)管體制與“縱向”的屬地管理體制不適合我國食品藥品監(jiān)管的需要，應當盡快予以修正。

    本文認為，食品藥品監(jiān)管體制的改革尚未完成，應當以我國的基本國情為出發(fā)點，以當前的行政生態(tài)為基礎，盡快將食品藥品安全監(jiān)管體制從不具有“同質性”的市場監(jiān)管體制當中“剝離”出來，構建“統(tǒng)一、權威、高效”的食品藥品監(jiān)管體制，努力實現(xiàn)食品藥品安全“一體化”監(jiān)管。

    （一）告別“單一部門監(jiān)管”與“多部門監(jiān)管”的歷史，努力實現(xiàn)食品藥品安全的“一體化監(jiān)管”目標。
  
    許多反對多部門監(jiān)管的文章提出“單一部門監(jiān)管”才是解決食品安全問題的正確路徑�；蛟S他們真正想說的是“一體化監(jiān)管”。與“單一部門監(jiān)管”的本質區(qū)別在于：“一體化監(jiān)管”是指以食品藥品安全的客觀屬性為依據(jù)，以公共管理的“權、責、能”的科學配制為原則，將具有“同質性”的監(jiān)管職責盡量交由同一行政部門；監(jiān)管部門之間的“邊界”由食品藥品安全的“異質性邊界”和科學分工的原則所決定；部門之間的無縫隙銜接則依靠制度、績效與問責。在“監(jiān)管全覆蓋”的前提下，盡量減少監(jiān)管部門的設置；在科學管理的前提下，盡量滿足食品藥品監(jiān)管對行政資源的需求。形成監(jiān)管目標清晰明確、監(jiān)管部門職責清晰、監(jiān)管執(zhí)法深入到位、全過程監(jiān)管無縫隙銜接的統(tǒng)一、權威、高效的食品藥品監(jiān)管體制。

    （二）建立“統(tǒng)一、權威、高效”的食品藥品監(jiān)管體制是實現(xiàn)食品藥品監(jiān)管一體化目標的唯一路徑。

    “統(tǒng)一、權威、高效”的食品藥品監(jiān)管體制至少應當包括以下三個方面的特征。

    1、將食品藥品監(jiān)管從非“同質性”的市場監(jiān)管體制中“剝離”，從國家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自上而下建立專業(yè)的食品藥品監(jiān)管執(zhí)法機構。

    只有將監(jiān)管的載體職責清晰明確，并去除與食品藥品監(jiān)管無關的職責，食品藥品監(jiān)管的專業(yè)化特征才能予以凸顯，其專業(yè)化監(jiān)管的作用才能夠得以發(fā)揮。國家層面各項關于食品藥品安全保障的“頂層設計”可以最大程度的到達基層執(zhí)法層面。食品藥品的問題得到真正的關注與及時的回應。監(jiān)管執(zhí)法隊伍的專業(yè)化素質提升獲得動力和工作實踐的鍛煉機會將大幅提高。

    2、實行省以下食品藥品監(jiān)管部門“垂直管理”的體制，建立國家“權威”的食品藥品監(jiān)管指揮、調度體系。

    “地方割據(jù)”的食品藥品監(jiān)管體制根本無法滿足食品藥品安全保障的需要。實行“垂直管理”，可以樹立食品藥品監(jiān)管自上而下的權威，排除種種外部干擾。保證政令暢通，使包括行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰等各項具體措施的行政監(jiān)管到位并切實發(fā)揮作用。“垂直管理”的體制還可以在一定程度上使食品藥品監(jiān)管部門有可能對地方政府的食品藥品安全責任落實情況予以監(jiān)督和“糾錯”，避免地方政府因其它種種理由而以食品藥品安全為“交換條件”的“理性經(jīng)濟人選擇”。當然，“垂直管理”并不是不要地方政府的領導，食品安全監(jiān)管工作還應當依法接受地方政府的統(tǒng)一領導，以充分保證監(jiān)管與屬地的特點相適應。

    3、大幅度增加食品藥品專業(yè)監(jiān)管執(zhí)法人員的數(shù)量，提高執(zhí)法人員素質，壯大食品藥品監(jiān)管執(zhí)法隊伍，形成強大的專業(yè)化監(jiān)管部門。

    食品藥品安全是基本民生問題，是體現(xiàn)我黨執(zhí)政能力的大問題，是關乎政府形象和公共管理水平“及格”與否的關鍵性問題。在這樣的監(jiān)管要求下，不應當以“控制編制預設、精簡公務員隊伍”為惟一的標準來衡量食品藥品監(jiān)管執(zhí)法隊伍的建設，也不能以“市場監(jiān)管”體制的形勢在表面上解決食品藥品監(jiān)管專業(yè)化力量不足的問題。應當正視當前食品藥品監(jiān)管執(zhí)法隊伍人員不足、專業(yè)化監(jiān)管力量水平還與監(jiān)管需要相距甚遠的現(xiàn)實。從基本民生保障的高度解決這個問題。在明確建立“垂直管理”的食品藥品監(jiān)管體制的同時，應當進一步考慮科學這個專業(yè)化行政監(jiān)管部門的機構設置與人員配備，在科學測量的基礎上不斷動態(tài)調整，以滿足食品藥品安全保障的需要。

    食品藥品監(jiān)管體制的改革與確立并不僅僅是食品藥品監(jiān)管部門的事情，而是關系到食品藥品安全保障目標能不能真正實現(xiàn)、人民群眾飲食用藥能否“放心”的大事。對體制的分析研究不應當偏離這個基本目標。“不忘初心”的改革才是有意義的改革。

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[1]以下內容可參見冀瑋“中國食品安全監(jiān)管的歷史變遷“一文，國家自然科學基金2012年度資助項目，項目名稱《整體政府視角下的中國政府跨部門協(xié)同機制研究》，批準號71173004。
[2]劉亞平著《走向監(jiān)管國家——以食品安全為例》中央編譯出版社，2011年5月，p31
[3]參見冀瑋“多部門食品安全監(jiān)管的必要性分析”《中國行政管理》2012年第一期
[4]英國思想史學家阿克頓勛爵(1832-1902):
[5]全國人大常委會委員長張德江向全國人大常委會第二十一次會議作的關于《食品安全法》實施情況的執(zhí)法檢查報告
[6]同上