談食品防護(hù)在《食品安全現(xiàn)代化法》中的重要性
■ 李和平 丁晶 侯樂錫 深圳出入境檢驗(yàn)檢疫局
摘 要：針對(duì)食品防護(hù)在《食品安全現(xiàn)代化法》中的作用進(jìn)行分析，以食品防護(hù)歷史、發(fā)展、應(yīng)用為線索，結(jié)合近年來國內(nèi)外發(fā)生故意污染食品安全事件典型實(shí)例，提出國內(nèi)出口企業(yè)應(yīng)密切關(guān)注美國食品防護(hù)工作進(jìn)展，借鑒和利用美國食品防護(hù)工作現(xiàn)有資源， 主動(dòng)做好準(zhǔn)備，為保障企業(yè)正常出口貿(mào)易奠定基礎(chǔ)。本文所提觀點(diǎn)可以為食品安全監(jiān)管者、輸美食品企業(yè)全面了解美國食品防護(hù)工作需要提供參考和借鑒。
關(guān)鍵詞：食品 防護(hù) 重要性
1 《食品安全現(xiàn)代化法》與食品防護(hù)
美國食品安全管理采用的是全程管理為主、條塊管理為輔的管理模式。簡單講，除肉、禽、蛋制品和酒類以外，絕大多數(shù)食品的安全管理都由食品藥品管理局（FDA）負(fù)責(zé)。從狹義層面講，《食品安全現(xiàn)代化法》（FSMA）是針對(duì)FDA 進(jìn)行授權(quán)的一項(xiàng)法律。但從宏觀層面講，F(xiàn)SMA 更是美國食品安全立法的一個(gè)里程碑，具有劃時(shí)代的重要意義。首先、它將美國原有的食品安全問題“事后處置”被動(dòng)應(yīng)對(duì)方式，轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?ldquo;預(yù)防控制”的主動(dòng)防范方式。這種變化不僅僅是工作方式的轉(zhuǎn)變， 而是通采用學(xué)分析、針對(duì)性采取措施，有效提高工作效率的具體行動(dòng)，更是一種“防患于未然”理念的具體實(shí)踐。其次、它在注重食品產(chǎn)品生產(chǎn)過程的安全管理同時(shí)，也將食品供應(yīng)鏈的全程管理統(tǒng)一起來。盡管FSMA 中41 個(gè)部分對(duì)應(yīng)的配套管理措施、規(guī)定仍在緊鑼密鼓推出之中。再次、它還將食品安全管理由“國家性問題”拓展到“世界性問題”。FDA 認(rèn)為“出口到美國的國外食品在出口國的生產(chǎn)過程就需要達(dá)到適用于美國產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)要求。”到目前為止，F(xiàn)DA 已經(jīng)在亞洲、歐盟、南美、中北非、南撒哈拉設(shè)置了13 家海外辦公室，實(shí)現(xiàn)FDA 保障世界各地出口美國食品的安全目標(biāo)。
2001 年“911”恐怖事件后，食品防護(hù)理念被美國接受和認(rèn)可。2002 年，美國農(nóng)業(yè)部食品安全檢查署（FSIS）發(fā)布“食品加工商安全保障指南”；接著，美國海警與海關(guān)共同制定發(fā)布了“海關(guān)貿(mào)易合作反恐”（CTPAT）項(xiàng)目；隨后，美國國土安全部又先后發(fā)布涉及食品防護(hù)內(nèi)容的總統(tǒng)5、7、8、9 號(hào)令。這些做法在一定程度上說明，美國政府已經(jīng)將食品安全保障和食品防護(hù)已經(jīng)作為食品安全的首要問題。
“食品安全保障”在一定程度上強(qiáng)調(diào)的是食品數(shù)量的安全。而“食品防護(hù)”則更確切地針對(duì)的是“食品安全”的保護(hù)， 即在徹底拋開食品安全數(shù)量層面問題的前提下，專注從事提供“安全食品”的一種主動(dòng)預(yù)防措施。2002 年至2005 年期間， 美國相關(guān)部門對(duì)“食品安全保障”和“食品防護(hù)”概念的理解和認(rèn)識(shí)也存在著模糊，不能準(zhǔn)確把握和理解到底需要做的是食品數(shù)量安全保障還是食品安全防護(hù)工作。客觀地講，一個(gè)食品企業(yè)的安全保障措施應(yīng)結(jié)合該企業(yè)的實(shí)際情況。關(guān)鍵一點(diǎn)是所生產(chǎn)產(chǎn)品必須達(dá)到消費(fèi)者的安全要求。直至2006 年3 月， FDA 與CDC 聯(lián)合推廣“食品防護(hù)意識(shí)”時(shí)，食品防護(hù)與食品安全保障概念才在政府各界認(rèn)識(shí)中得到明確區(qū)分。
FSMA 中眾多內(nèi)容涉及食品防護(hù)。第101 部分“檢查記錄”、第102 部分“企業(yè)注冊”、第103 部分“危害分析與風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上的預(yù)防控制措施”（HARPC）、第104 部分“標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況”、第106 部分“針對(duì)故意摻假的保護(hù)措施”、第108 部分“國家農(nóng)業(yè)及食品防護(hù)策略”、第110 部分“構(gòu)建國內(nèi)（食品安全保障） 能力”、第201 部分“針對(duì)國內(nèi)企業(yè)、國外企業(yè)、進(jìn)口口岸調(diào)整檢查資源”、第202 部分“食品分析認(rèn)可實(shí)驗(yàn)室”、第204 部分“加強(qiáng)追蹤（能力）及食品和（食品記錄）追溯”、以及第206 部分“強(qiáng)制召回授權(quán)”，都在不同程度上強(qiáng)調(diào)了食品防護(hù)的重要性。
2 食品防護(hù)在美國實(shí)施情況
FDA 對(duì)食品防護(hù)的態(tài)度：目前，食品防護(hù)計(jì)劃屬于自愿項(xiàng)目。但是，F(xiàn)DA 鼓勵(lì)所有的食品企業(yè)制定和實(shí)施食品防護(hù)計(jì)劃。食品防護(hù)計(jì)劃將幫助企業(yè)建立安全的生產(chǎn)環(huán)境，為消費(fèi)者提供高質(zhì)量的產(chǎn)品，并保證（安全）生產(chǎn)的底線。FDA 有關(guān)食品防護(hù)計(jì)劃指南、工具、資源代表FDA 的現(xiàn)有想法，即食品企業(yè)可以利用這些資料將故意污染減少到最低水平。
食品防護(hù)指保護(hù)食品供應(yīng)鏈免受破壞、恐怖、假冒、或其他非法故意原因以及故意傷害措施造成食品污染的行為。潛在的污染物包括正常生產(chǎn)過程或產(chǎn)品中少見的生物、化學(xué)及放射性危害。食品防護(hù)計(jì)劃指記錄實(shí)施控制或降低故意污染事件風(fēng)險(xiǎn)的文字材料。擁有食品防護(hù)計(jì)劃可以減少企業(yè)生產(chǎn)過程中的薄弱環(huán)節(jié)，從而保障國家的食品供應(yīng)鏈正常運(yùn)行，避免故意污染造成的損失。而食品安全主要指預(yù)防食品供應(yīng)鏈中可能出現(xiàn)的，如大腸菌、沙門氏菌、李斯特菌這些非故意原因造成的食品污染的行為。
FSMA 要求FDA 針對(duì)食品故意污染問題制定相關(guān)管理規(guī)定。例如，制定工作策略和措施預(yù)防食品供應(yīng)鏈中存在的故意污染情況，這些策略和措施應(yīng)當(dāng)是建立在科學(xué)基礎(chǔ)上、以降低食品安全薄弱環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防范控制策略和措施。其中，一個(gè)重要的工作任務(wù)就是分析獲取食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息，為制定食品防護(hù)措施提供技術(shù)幫助。在FSMA 發(fā)布之前，盡管FDA 已經(jīng)制定了食品防護(hù)相關(guān)的指南、實(shí)施工具，并為企業(yè)應(yīng)對(duì)故意污染食品問題提供建立食品防護(hù)的技術(shù)服務(wù)，但并沒有強(qiáng)制要求企業(yè)實(shí)施食品防護(hù)計(jì)劃。FSMA 發(fā)布之后，F(xiàn)DA 會(huì)針對(duì)預(yù)防為主的食品安全保障工作中存在的故意污染食品問題提出具體管理要求。另據(jù)國際知名食品安全機(jī)構(gòu)“全球食品安全倡議聯(lián)盟”（GFSI）消息，GFSI 已經(jīng)采用食品防護(hù)，食品安全質(zhì)量（SQF）體系也將食品防護(hù)納入SQF 法典第2.7 條款中，F(xiàn)DA 有可能在2014 年后推出食品防護(hù)的管理規(guī)定。
FDA 最近又推出供企業(yè)免費(fèi)下載使用的“建立食品防護(hù)計(jì)劃”軟件。
3 食品防護(hù)要解決的問題
盡管所有國家都面臨著食品安全問題，但不同國家面臨造成食品安全問題的風(fēng)險(xiǎn)千差萬別，有的與氣候變化有關(guān)、有的與飲食結(jié)構(gòu)有關(guān)、有的與收入水平有關(guān)、有的更與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)。
通常情況下，發(fā)達(dá)國家面臨的食品安全問題不同于發(fā)展中國家面臨的食品安全問題，前者更偏重于食源性致病菌、農(nóng)獸藥殘留風(fēng)險(xiǎn)造成的食品安全問題。相比之下，發(fā)展中國家面臨的食品安全問題則更復(fù)雜，既有發(fā)達(dá)國家存在的致病菌、農(nóng)獸藥殘留風(fēng)險(xiǎn)造成的食品安全問題，又有食品質(zhì)量低劣、以次充好原因造成的食品安全問題，以及故意違法、違規(guī)行為造成的食品安全問題。
鑒于食品安全涉及到食品供應(yīng)鏈方方面面的實(shí)際情況， 很難拋開公共健康、營養(yǎng)需求、食品生產(chǎn)過程和市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境來單獨(dú)強(qiáng)調(diào)食品安全。所以，食品安全將始終是各個(gè)社會(huì)需要長期面對(duì)的挑戰(zhàn)和需要長期解決的問題。
食品防護(hù)與食品安全即存在區(qū)別，又有一定聯(lián)系。從狹義概念講，食品安全針對(duì)的是生產(chǎn)過程或食品供應(yīng)鏈中非故意
原因造成的食品污染問題，而食品防護(hù)針對(duì)的則是食品生產(chǎn)過程或食品供應(yīng)鏈中故意原因造成的食品污染問題。故意原因相關(guān)行為包括：破壞食品行為，以敵視社會(huì)或擾亂社會(huì)正常經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)槟康摹?duì)食品進(jìn)行大規(guī)模破壞、給消費(fèi)者造成食品安全恐慌的恐怖行為、或其他違法違規(guī)生產(chǎn)食品的犯罪行為。故意原因造成的食品污染問題會(huì)給消費(fèi)者健康及社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重后果，因此必須遏制。1989 年有人惡意在智利出口美國的葡萄中添加氰化物毒品，給智利葡萄出口各方造成2 億美元的經(jīng)濟(jì)損失。2008 年，我國某食品出口企業(yè)因勞資關(guān)系問題沒有得到及時(shí)解決，出現(xiàn)了員工在該企業(yè)出口日本產(chǎn)品中惡意添加劇毒農(nóng)藥的惡性食品安全事件，在給中日農(nóng)產(chǎn)品正常貿(mào)易造成障礙的同時(shí)，更給相關(guān)企業(yè)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。從廣義概念講，食品防護(hù)最終目的是食品安全，即食品在食品供應(yīng)鏈過程中不存在各種食品安全問題，消費(fèi)者食用食品后不會(huì)對(duì)身心健康造成任何危害，食品防護(hù)為食品安全服務(wù)。
另外，從作用對(duì)象看，食品安全針對(duì)的是潛在食品安全風(fēng)險(xiǎn)， 使用的是風(fēng)險(xiǎn)分析手段確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而制定和實(shí)施諸如“良好農(nóng)業(yè)規(guī)范”（GAP）、“良好生產(chǎn)規(guī)范”（GMP）、“良好衛(wèi)生規(guī)范” （GHP）/“衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作程序”（SSOP）、以及“危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)”（HACCP）控制措施來實(shí)現(xiàn)對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)的管理和防范。而食品防護(hù)則使用薄弱性評(píng)價(jià)手段，對(duì)食品生產(chǎn)過程中或食品供應(yīng)鏈中存在的薄弱環(huán)節(jié)確認(rèn)，進(jìn)而制定和實(shí)施涵蓋人員、生產(chǎn)設(shè)施及周圍環(huán)境，甚至涵蓋政府資源及整個(gè)行業(yè)資源的預(yù)防措施，對(duì)易受故意原因破壞、影響食品安全的薄弱點(diǎn)、薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行預(yù)防，實(shí)現(xiàn)食品安全目的。
4 食品出口企業(yè)如何有效實(shí)施食品防護(hù)工作
2012 年，美國農(nóng)業(yè)部食品安全檢查署（FSIS）從“外部安全”、“內(nèi)部安全”“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)”3 個(gè)方面對(duì)其所轄食品廠的食品防護(hù)計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示有77% 的食品工廠實(shí)施了有效的食品防護(hù)計(jì)劃（只有書面的食品防護(hù)計(jì)劃， 沒有真正實(shí)施情況不包括在內(nèi)）。FDA 更要求所有的食品企業(yè)都要制定一套食品安全問題預(yù)防控制方案，辨認(rèn)識(shí)別危害，確認(rèn)并啟用預(yù)防性控制措施，監(jiān)控預(yù)防性控制方案正常運(yùn)行，監(jiān)控并確保相關(guān)方案能夠成功實(shí)施。盡管目前FDA 還沒有給出有關(guān)食品防護(hù)內(nèi)容的具體規(guī)定，但是，每個(gè)食品出口企業(yè)根據(jù)自己的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)特點(diǎn)，量身定做符自己企業(yè)的食品防護(hù)方案。
企業(yè)在利用食品防護(hù)理念制定食品防護(hù)計(jì)劃過程中，應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：如企業(yè)生產(chǎn)設(shè)施安全情況、員工的安全背景、生產(chǎn)過程的安全保障能力，積極借鑒美國推薦使用的食品防護(hù)資源，如薄弱環(huán)節(jié)評(píng)估軟件（CARVER+SHOCK）、數(shù)據(jù)庫（Mitigagte Database）、食品防護(hù)計(jì)劃構(gòu)建軟件（Food Defense Plan Builder）。
5 總結(jié)
隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷加速，如何管理控制因各國間食品安全水平差異中所帶來的不同食品安全風(fēng)險(xiǎn)，將是今后食品安全管理工作面對(duì)的新挑戰(zhàn)。食品防護(hù)所針對(duì)的就是一種特殊的食品安全挑戰(zhàn)，是一種故意的污染破壞食品安全行為�！妒称钒踩F(xiàn)代化法》在轉(zhuǎn)變美國食品安全管理思路的同時(shí)，也對(duì)食品防護(hù)內(nèi)容提出諸多要求，盡管美方暫時(shí)還沒有給出有關(guān)食品防護(hù)內(nèi)容的具體管理規(guī)定，但已經(jīng)給出了建立食品防護(hù)計(jì)劃的具體方法。食品出口企業(yè)應(yīng)主動(dòng)把握故意污染食品問題變化趨勢，研究食品防護(hù)面臨的新問題，主動(dòng)建立完善食品防護(hù)措施，為企業(yè)正常出口工作做準(zhǔn)備。
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