監(jiān)管部門(mén)采信企業(yè)HACCP體系

       第三方認(rèn)證結(jié)果的前提策劃的研究和論述

              劉鐵莊  李魁偉  張  欣

國(guó)家認(rèn)監(jiān)委在“關(guān)于加強(qiáng)和完善對(duì)出口食品企業(yè)備案和監(jiān)管工作的通知”（國(guó)認(rèn)注【2014】8）中明確提出：“可以將出口備案監(jiān)管和HACCP等認(rèn)證監(jiān)管結(jié)合進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)，整合優(yōu)化監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效能。具體方式有：一是對(duì)獲得認(rèn)證后的企業(yè)的驗(yàn)證檢查；二是在認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)審核過(guò)程中進(jìn)行見(jiàn)證審核”。2015年部分直屬局已經(jīng)制定了推行了有關(guān)在出口食品企業(yè)備案審核中采信企業(yè)HACCP體系第三方認(rèn)證結(jié)果的規(guī)定。

越來(lái)越多的食品和農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)已經(jīng)獲得了HACCP體系、ISO22000體系和GAP體系認(rèn)證，有的還經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的驗(yàn)證審核。然而，在實(shí)際監(jiān)管活動(dòng)中，往往認(rèn)證機(jī)構(gòu)的活動(dòng)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的活動(dòng)似乎是永不相交的2條平行線(xiàn)，不但沒(méi)有形成整合和互動(dòng)的效應(yīng)，反而因?yàn)殛P(guān)注點(diǎn)的異同和工作準(zhǔn)則的差異，給獲證企業(yè)帶來(lái)了管理成本的上升等副作用。這是本不應(yīng)該發(fā)生的事情。

如果實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管和認(rèn)證這兩種活動(dòng)的科學(xué)對(duì)接，則可以達(dá)到節(jié)省資源，提升效益的目的。從而更好的落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)的要求。基于基層監(jiān)管工作實(shí)際，對(duì)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管工作與認(rèn)證部門(mén)的認(rèn)證活動(dòng)的對(duì)接予以策劃。策劃的主要路徑如下：

1. 建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)與認(rèn)證機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作機(jī)制

    我們以往的做法是查看和驗(yàn)證第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證審核活動(dòng)行成的證據(jù)，如其資質(zhì)證明、審核記錄、評(píng)價(jià)結(jié)果等，而未能實(shí)現(xiàn)雙方的現(xiàn)場(chǎng)對(duì)接和信息交互。其不足是對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)評(píng)審隊(duì)伍的能力無(wú)法有效驗(yàn)證，獲得的信息不充分，不能有效支持對(duì)其評(píng)價(jià)結(jié)論的充分檢驗(yàn)。從而導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重復(fù)評(píng)審，增加企業(yè)成本。基于此，策劃如下：

監(jiān)管部門(mén)與認(rèn)證機(jī)構(gòu)之間建立業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制，是實(shí)施工作對(duì)接的必要前提條件。而這個(gè)協(xié)作機(jī)制得以建立和實(shí)施需要借助于一個(gè)平臺(tái)和一個(gè)鏈條，一個(gè)鏈條就是既接受監(jiān)管部門(mén)依法監(jiān)管，又獲得認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證審核的各類(lèi)組織（這里專(zhuān)指食品出口企業(yè)）；而一個(gè)平臺(tái)則是質(zhì)檢系統(tǒng)已經(jīng)搭建的包含各類(lèi)認(rèn)證評(píng)審組織資質(zhì)審定和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估的官方網(wǎng)站。具體而言，檢驗(yàn)檢疫部門(mén)——認(rèn)證機(jī)構(gòu)雙方簽署業(yè)務(wù)協(xié)作協(xié)議，應(yīng)該載明類(lèi)似如下樣本的內(nèi)容：“在對(duì)ABC食品企業(yè)的認(rèn)證審核活動(dòng)期間以及前后過(guò)程中，XX檢驗(yàn)檢疫局與YY評(píng)審公司將進(jìn)行基于對(duì)ABC企業(yè)QMS/HACCP/GAP管理體系審核活動(dòng)的策劃、實(shí)施、評(píng)價(jià)的協(xié)作“。

具體的溝通則可以通過(guò)諸如“HACCP認(rèn)證監(jiān)管情況通知書(shū)”以及“HACCP認(rèn)證監(jiān)管工作臺(tái)賬”等工具來(lái)實(shí)現(xiàn)（來(lái)自“關(guān)于改進(jìn)HACCP認(rèn)證監(jiān)管工作的通知”——國(guó)認(rèn)注2014/20號(hào)）。

這樣的程序既符合監(jiān)管部門(mén)依法施檢的工作要求，又符合認(rèn)證機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)作的工作準(zhǔn)則。是雙方應(yīng)該共同遵守的規(guī)則。

2. 實(shí)現(xiàn)二者之間信息、資源等的相對(duì)共享

監(jiān)管部門(mén)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)在實(shí)際業(yè)務(wù)工作中，各自所關(guān)注的重點(diǎn)存在一定的異同，具體情況如下：

2.1 如監(jiān)管部門(mén)更多關(guān)注的是國(guó)家制定和實(shí)施的法律法規(guī)+“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”，也包括國(guó)際組織（如CAC、FAO、IPPC）頒布的相關(guān)安全衛(wèi)生（包括TBT和SPS）準(zhǔn)則等，以及進(jìn)口國(guó)政府提出的各類(lèi)通報(bào)信息，這包括來(lái)自總局官網(wǎng)（www.aqsiq.gov.cn）以及其他國(guó)際組織和外國(guó)政府的網(wǎng)站等，并以此為制定監(jiān)管工作的指導(dǎo)方針，而對(duì)企業(yè)的體系建立和運(yùn)行效果的關(guān)注程度則相對(duì)較低，或者是不夠充分；

2.2 而認(rèn)證機(jī)構(gòu)則更多關(guān)注國(guó)家發(fā)布的認(rèn)證活動(dòng)工作準(zhǔn)則（包括法規(guī)和程序），以及國(guó)際組織（如ISO、CAC）頒布的各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)（包括體系標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)），而對(duì)與我國(guó)和相關(guān)各國(guó)政府制定和頒布的有關(guān)食品安全、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生等方面的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)注程度則相對(duì)較低；缺乏專(zhuān)業(yè)人員或者跟蹤不夠及時(shí)和全面。

    對(duì)HACCP體系實(shí)施認(rèn)證審核與監(jiān)管活動(dòng)的異同點(diǎn)

2.3 在人員資質(zhì)的構(gòu)建中，認(rèn)證機(jī)構(gòu)由于其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日益激烈，對(duì)人員知識(shí)和能力的管理和控制比較嚴(yán)格，其認(rèn)可的認(rèn)證人員必須按照策劃參加指定的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和能力考核，適應(yīng)業(yè)務(wù)的領(lǐng)域日益拓寬，如很多注冊(cè)的認(rèn)證審核員同時(shí)具備了實(shí)施QMS、EMS、HACCP、GAP、BRC等多個(gè)體系的審核工作資質(zhì)。

而監(jiān)管部門(mén)的工作人員則在接受新知識(shí)、新業(yè)務(wù)培訓(xùn)上要欠缺的較多。很多一線(xiàn)人員（基層機(jī)構(gòu)）根本就不知悉有關(guān)各類(lèi)新體系的知識(shí)，如GAP、EMS、BRC等管理體系。

對(duì)于工作人員資質(zhì)和準(zhǔn)入的管理上，監(jiān)管部門(mén)管理機(jī)制較為寬松，人員備案、考核、培訓(xùn)、發(fā)證等環(huán)節(jié)銜接不夠嚴(yán)密，存在一些達(dá)不到資質(zhì)和能力的工作人員臨時(shí)監(jiān)管的現(xiàn)象。而認(rèn)證機(jī)構(gòu)收到了來(lái)自相關(guān)方面和社會(huì)的監(jiān)督壓力較大，且市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也對(duì)其帶來(lái)一定壓力，所以導(dǎo)致其對(duì)人員資質(zhì)和能力的要求和驗(yàn)證則相對(duì)較為規(guī)范和完善。當(dāng)然也不排除一些認(rèn)證機(jī)構(gòu)為短期經(jīng)濟(jì)利益和擴(kuò)大市場(chǎng)份額而降低審核標(biāo)準(zhǔn)，甚至買(mǎi)賣(mài)證書(shū)的現(xiàn)象。

3. 交流和研究對(duì)方在審核或監(jiān)管工作中的主要關(guān)注點(diǎn)，評(píng)估之后適時(shí)納入己方的審核方案/審核計(jì)劃或者監(jiān)管方案/監(jiān)控計(jì)劃之中，通過(guò)資源共享機(jī)制，達(dá)到效益最大化

在業(yè)務(wù)交流過(guò)程中，雙方不斷吸收對(duì)方監(jiān)管活動(dòng)或?qū)徍诉^(guò)程中的具有一定價(jià)值的工作方式和關(guān)注點(diǎn)，借以評(píng)價(jià)己方的機(jī)制，然后不斷加以評(píng)價(jià)和改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)P——D——C——A循環(huán)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)。

4. 監(jiān)視和測(cè)量監(jiān)管活動(dòng)/審核活動(dòng)，評(píng)估過(guò)程達(dá)到預(yù)期結(jié)果的能力，達(dá)到以最少的投入實(shí)現(xiàn)最大的工作效益，同時(shí)最大程度減輕企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本

在基于對(duì)雙方工作良好方法的借鑒基礎(chǔ)上，對(duì)各自的監(jiān)管活動(dòng)計(jì)劃和審核工作方案重新評(píng)價(jià)和確認(rèn)之后，必須實(shí)施對(duì)各自工作過(guò)程的監(jiān)視和測(cè)量活動(dòng)，然后通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析等措施評(píng)價(jià)新的過(guò)程達(dá)到實(shí)現(xiàn)所預(yù)期的結(jié)果的能力。

5. 監(jiān)管部門(mén)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)分別管理各自的監(jiān)管方案和審核方案，并根據(jù)國(guó)內(nèi)外法規(guī)修訂和市場(chǎng)情勢(shì)不斷完善，保持相對(duì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)P——D——C——A循環(huán)

由于認(rèn)證機(jī)構(gòu)審核活動(dòng)是按照國(guó)際慣例和規(guī)范實(shí)施各類(lèi)審核活動(dòng)的，其工作程序和各類(lèi)規(guī)程體現(xiàn)了規(guī)范化和充分化，相較而言，監(jiān)管部門(mén)的工作則缺乏連續(xù)性，其監(jiān)管工作活動(dòng)也不夠充分化，這主要是因?yàn)槠淙肆�資源限制，以及因應(yīng)食品安全事件或者新法規(guī)頒布實(shí)施等因素所致。如，據(jù)相關(guān)資料披露，在東南沿海一些發(fā)達(dá)城市，一個(gè)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)（人員不足50人）就要負(fù)責(zé)多達(dá)500家——1000家的食品企業(yè)的監(jiān)管工作。由于其人力資源與其所承擔(dān)的任務(wù)量無(wú)法匹配，導(dǎo)致其監(jiān)管效果的嚴(yán)重不充分。這樣，在科學(xué)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上充分彩信認(rèn)證機(jī)構(gòu)的審核結(jié)果就顯得十分必要和及時(shí)。所以，監(jiān)管部門(mén)參與對(duì)組織（食品企業(yè)）的見(jiàn)證審核等活動(dòng)也應(yīng)該體現(xiàn)“有所為，有所不為”的工作原則。如絕不能干預(yù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的正常認(rèn)證審核活動(dòng)；事后如果需要提出不明問(wèn)題，必須先行交流和討論，掌握充分信息的基礎(chǔ)上再行使提出意見(jiàn)和建議的權(quán)力。這樣才能從制度上保證雙方相互借鑒，不斷完善的效果。

結(jié)語(yǔ)：在從法律法規(guī)的角度強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門(mén)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)和獲證組織的監(jiān)督管理權(quán)力的同時(shí)，不應(yīng)該回避監(jiān)管部門(mén)普遍存在的知識(shí)結(jié)構(gòu)不充分、監(jiān)管力量不充分的事實(shí)。然后，通過(guò)構(gòu)建2個(gè)機(jī)構(gòu)之間科學(xué)的、有機(jī)的協(xié)作機(jī)制，達(dá)到最大程度優(yōu)化資源和信息配置的效益。這樣才能更好的實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管、依法認(rèn)證的目的。

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4、食品安全法律政策解答與典型案例

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5、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

作者：農(nóng)科院質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)技術(shù)研究所